学校“暗战”，家长“互杀”，政府狠手整治，小升初如何从内部治理走向社会治理？
2020年来了，新一轮幼升小、小升初“战场”硝烟渐起。
然而，岁末之交，各地教育厅有关规范义务教育学校招生的举措，给今年的招生市场提前浇了盆冷水。
2020年1月2日，广东省人民政府教育督导室印发了《关于2019年3起普通中小学违规招生问题处理情况的通报》，对深圳市百合外国语学校、中山市桂山君里学校、佛山市华英学校、广州市外国语学校等10所民办中小学违规招生行为进行全省通报批评，并取消学校2020年全省评先评优资格。
2019年12月21日，河南省教育厅党组成员、副厅长毛杰表示，2020年将严格落实中央规定，民办义务教育学校要严格按照规定的招生范围、招生计划、招生时间、招生方式进行统一招生。坚决遏制跨区域掐尖招生、义务教育考试招生、与社会培训机构挂钩招生、各类考试证书招生等。
2019年12月11日，浙江省教育厅正式出台了《浙江省中小学减负工作实施方案》，提出严禁跨区域争抢优质生源。坚决防止各区域间中小学校招生相互“挖墙脚”。
义务教育学校的招生行为，一直是舆论的焦点。公办学校不用多说，一直奉行免试就近入学、九年一贯制对口入学的原则。虽然也有“名校”和“菜校”（普通学校）之分，但是家长想择校，只要买上这些公办名校的学区房，基本能进。
家长的焦虑点出在了民办学校上。在上海、南京、广州等大城市，择校主要集中在民办学校，尤其是初中阶段的名校基本上都是民办学校。而这些学校是可以考进去的。家长认为只要孩子多参加补习班，成绩够好就能考上。
民办中小学在招生工作中，既要符合免试入学、公民同招等政策要求，又要从众多报名学生中择优录取，因此不免采取打擦边球的招生方式，比如提前或跨区域掐尖招生，以巩固自己的“名校”地位。
民办学校发展40多年，缘何从公办教育的补充，一跃站在了招生季舞台的中心？教育部三令五申禁止违规招生，为何迟迟无法落实？这动了谁的奶酪？
01
一出大戏
深圳百外违规招生被家长举报
民办义务教育学校发展迅猛，凭着办学体制灵活等优势，集聚了一批优秀的生源，实现了“出口畅、入口旺”的良性循环，成为家长眼中的香饽饽。
每年四五月份的幼升小、小升初时节，参加民办校招生的家长很忙，他们不仅要带着孩子参加补习班，还要关注各个学校发布的招考通知，带着孩子“赶场”考试。
不参加民办校招生的家长闲吗？不，他们也很忙，忙着举报。
创办于2002年的深圳市百合外国语学校是一所民办学校，中考录取率常年名列前茅，受家长关注。
去年5月，深圳一批家长揭露了百外提前招生的行径，“万人抢600学位”事件被曝光。
深圳市教育局相关部门回应称：百合外国语学校组织填报本校志愿的小学毕业生到学校进行校园体验活动，活动内容与其公布的招生方案不符。
该做法属于变相考试和提前“掐尖”行为，严重违反了教育部、省教育厅和我市招生政策有关规定，市教育局已责成龙岗区教育局严肃查处百合外国语学校违规招生行为。
5个月后，南京的一批家长，特别是面临小升初的家长，面对教育局“简单粗暴”的减负行为也坐不住了，发文控诉南京市教育局的运动式一刀切政策。“减负等于制造学渣”的论断一时刷屏。
南京家长疯了，深圳家长相互“残杀”，为的都是给孩子在民办“名校”谋一席之地。
02
突出问题
民办校违规招生屡禁不止
家长对优质教育资源的旺盛需求，催生了择校热现象。十年多前，“公办不择校、择校找民校、名校办民校”的思路一度被视为解决择校问题的一种策略。但事与愿违，民办学校的大量涌现反倒加剧了违规招生等问题。
为了抢夺优质生源，在与公立学校的竞争中取得优势，民办学校利用学校招生工作法律规定不完善的现状，在招生工作中常常会违反“划片就近，免试入学”的原则跨区域招生。
在实践中，违规招生的行为有多种表现：借着“活动课”“体验课”“公开日”等名义提前招生、提前考试；突破招生计划；不按照规定公开招生政策、招生计划、录取标准和结果，等等。
违规招生造成的负面影响体现在很多方面：
考生：不仅会损害其受教育权的实现，更甚者会影响其一生的学业和事业发展
学校：违规招生会侵犯到依法招生学校的权益，危害整体的招生秩序，从而不利于该地区教育水平的有效提升
社会：对违规招生的默允会助长不良风气，有损我国教育制度的良性运行，从而不利于社会的向前发展。
针对种种教育怪象，缓解民办学校择校热，自2017年起，教育部连年在义务教育招生入学工作中，特别强调：
免试入学是义务教育的基本原则，适用于所有公办、民办义务教育学校；
学校不得通过举办相关培训班或与社会其他教育机构进行合作，提前选拔、特殊培养学生；
不得以各类竞赛、考试证书、荣誉证书或学习等级等作为招生入学依据或参考；
对于报名人数超过招生人数的民办学校，在现有工作基础上，可以引导学校采取电脑随机派位方式招生，不得采用统一笔试或者任何变相形式的统一知识性考试方式选拔生源。
2018年初，教育部更是在《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》中，提出了“十个严禁”的底线。
然而，从这几年的义务教育学校招生工作中明显可以看出，部分地区，尤其是北上广深等大城市的民办学校乃至教育管理部门依然视违规招生而不见，这些规定如同一纸空文。
03
重拳整治
中央高度重视，社会提出要求
多年来，教育部的反复规定为何不能刹住民办学校违规招生的车？背后的原因耐人深思——
1. 教育管理体制局限导致教育治理机制不健全
违规招生屡禁不止与教育管理体制局限密切相关。
地方教育部门的教育决策与治理权限被同一级地方政府所掌控。这种局面导致地方政府基本把持了地方教育决策，教育规律是否被尊重、基础教育发展的好坏，往往取决于地方政府负责人的教育情怀与热情，取决于是否将教育事业发展与经济增长、城镇化等目标捆绑在一起。
基础教育的管理体制局限，还体现在长期以来并未将地方政府履行教育职责的状况，真正纳入到地方官员的考核、奖惩依据之中，致使国务院、教育部颁发的基础教育政策的贯彻落实大打折扣，尤其教育部难以对地方政府的教育政策执行形成有效的评判与约束。
但是，今时不同往日。2019年7月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，这是中共中央、国务院印发的第一个聚焦义务教育阶段教育教学改革的重要文件，规定——
推进义务教育学校免试就近入学全覆盖
严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据；不得以面试、评测等名义选拔学生
民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取。
一石激起千层浪。今年年初的广东省对10所学校违规招生的通报批评中，直面了地方政府长期对民办学校违规招生不作为的问题。
同时强调，自2020年1月1日起，凡未落实《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》关于义务教育招生政策规定的，一律视为落实中央和国家重大政策不力，直接影响市县级人民政府履行教育职责评价情况。
2. 违规招生的治理离不开完善的法律制度
现有法律规定不健全，监管机制不完善，惩处力度不够是违规招生行为无法杜绝的重要原因。
立法机关及相关主管部门应就招生工作作出进一步规定，出台细致完善的法律规定和工作依据。其中，可以着重对违规招生的监管机制、监管程序、监管方法以及惩处机制进行规定。
制定违规招生行为判断标准。对违规招生行为的规范，不仅要从总体上对违规招生行为的性质有个清晰的判定，更加重要的是，须从规范的角度，制定一个切实可行的判断标准。
规定严格的处罚措施，建立各部门之间联动协作工作机制，从立法的角度，就违规招生行为制定严厉的惩处措施。
总之，只有先从立法角度出发，完善治理违规招生行为的相关法律规定，才能确保教育行政部门及其他相关部门做到有法可依，才能系统地解决违规招生带来的问题。
3. 招生信息公开严重不足阻碍公众监督
从 “教育管理”走向“教育治理”，是教育现代化的突出特征之一，体现了政府执政理念、教育履责方式的转向。
合理的公众监督是教育治理必不可少的一环。为确保公众监督的有效性，及时和足够的教育信息公开是非常必要的。但在当前的基础教育治理中，教育文件、统计数据等基本教育信息的公布公开做得远远不够。
例如，备受诟病的“衡水系”学校，包括衡水中学、衡水一中、衡水中学实验学校、衡水第一中学平湖学校的办学、招生情况在公众看来一直是笔糊涂账。公办名校办民校，跨地区违规招生等问题猖獗。
在信息化时代，教育信息公开应当毫无疑问通过网络渠道最大范围地发布，而不能只在教育局、学校门口张贴通告，就宣称已经公开了。特别是要公布招生的本地与外地生，本区与跨区生构成比例颇为必要。
正是由于信息公开的严重不足，使得公众难以对基础教育治理过程进行深入的监督与参与，以至于“衡中模式”扩张至今，普通公众一直被盲目裹挟其中，却无法对其施加主动的影响。
4. 民办学校招生自主权的规定模糊、笼统
在民办学校看来，教育部提出的“十个严禁”等招生工作要求限制了民办学校的办学自主权。
我国在《民办教育促进法》及其实施条例中，明确规定了民办学校的办学自主权，招生自主权是其中的重要方面。但是，现行法律法规对于民办学校自主权的规定，存在着一定的模糊和笼统之处。
2016 年 11 月修订的《民办教育促进法》已于今年 9 月 1 日起实施，相应地新的民办教育促进法《实施条例》也需要出台，在其中应当进一步明确民办学校招生自主权的合理限度，而不能任其演化为一种招生特权。
一所规范办学的民办学校要意识到，招生不能借助招生手段（比如提前招生）抢生源，而应该用办学质量、特色吸引学生报考。这就要求民办学校在办学过程中加强内涵建设。
在新形势下，民办学校要尊重社会需求和教育规律，找准自身定位，创新发展理念，凝练办学特色，推进人才培养模式改革，提供充分、多样的选择教育机会，这是发挥自身优势、形成办学特色以及实现可持续发展的有效途径。
5. 既得利益者暗中默许民校违规招生
民办学校的招生会产生两个主要的利益集团：一个是社会的优势阶层。他们通过权和钱比一般家庭或者阶层更容易获得有限的优势教育择优，并且为了维护自身利益和地位，这群人并不希望改变现状。
另一个是教育主管部门和名校，他们通过较高的升学率等关键业绩指数得到大量的政治和经济等方面的利益，组成利益共同体。
这些有机会提前进民校的既得利益者使出浑身解数，托关系、“走后门”，争取“红条白条”（部分地区的升学暗语，表示提前录取）。如此一来，这些学校的学额，在还没开始招生工作就已经被内定了。类似这种暗箱操作的存在，加剧了幼升小、小升初民校违规招生问题。
另一方面，在我国的“关系社会”情境下，教育行政部门、学校和家长都会基于“学额”展开人情运作和资源交换。其结果不仅实现通过组织和人际关系完成学额的分配，而且进一步强化了相关的组织与人员之间的关系生态。
6. 为违规招生降温，要从内部治理视角转为社会治理
我国民办学校违规招生乱象还在于家长通过经济、社会、文化资本竞逐重点学校优质学额的行为驱动。
违规招生是择校热的一个侧面。当前关于择校问题的一个基本共识，就是它不是一个单纯的教育问题，而是嵌套在一系列“全球 － 本土”性社会变革脉络中的一个复杂社会问题，具有多重诱因以及牵一发而动全身的影响。
在很大程度上，正是这些盘根错节的经济、社会和文化因素的交互作用，不断挑战和冲击着择校治理方案的设计与实施。
而目前治理择校的一系列均衡发展的举措，如学校标准化建设，教师与校长轮岗，不分重点与非重点学校，改造薄弱学校等，依然带有鲜明的“内部治理”色彩。
我们有必要适时跳出单从教育系统内部来治理择校的整治思维，而尝试从社会治理的视角去构思破解择校问题的新路径。
从当前教育部门单方行动，变为多部门联合行动；从政府全面负责，变为社会组织协同参与；从主攻教育系统内部“病灶”，变为内外兼治、重建学校—社区生态。
在社会治理的框架中，我们需要调整择校治理的政策目标、吸纳多元机构和专业人员的参与、优化协同治理的机制和平台，形成以“普通和薄弱学校改进为核心、基于社区进行学校生态重建”的择校治理思路。具体而言：
从“提升学业表现”入手，推动薄弱学校的整体改进。择校治理不能仅停留在“资源均衡”和“管理优化”的层面，办好每一所学校，尤其是做好“填谷”的工作、着力提升弱势群体聚集的普通学校和薄弱学校的效能，才是消解择校问题的一个关键所在。比如，课程与教学的改进，教师和领导的效能，多元化的学生构成。
从社区层面切入，改善学校—邻里的教育和社会生态。通过改造薄弱学校来给择校热降温，还需要从重建学校和社区生态的角度入手，实施更大范围的系统变革，也必然需要“广纳”社会各方的参与。比如，从社区的人居环境、社区安全、文化生活以及医疗卫生等公共服务入手，改善社区的整体空间生态环境。这些是决定家长去留与否的影响因素。
在“公—私合作”框架下，优化择校的社会治理机制。上述所有服务的提供，大都需要有关政府部门、各级各类学校、企事业单位、社区组织、非政府组织甚至慈善机构的共同参与; 更需要专业院校的专家、学校的校长与教师、街道与社区干部、专职社会工作者、公益机构志愿者等各类专业( 职) 人员的协作。
董辉，给择校热“降温”：从“内部治理”到“社会治理”，全球教育展望，2014.2
责编 | 赵矗
排版 | 虫子
配图 | 闫炳文
推荐阅读